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在中国地图上画出司法区划
作者:Admin      更新时间:2014/5/2     阅览:

在中国地图上画出司法区划
贺卫方
按:这是我在《中国法律评论》创刊号(2014年3月出版)上发表的“司法区划的构思”一文的节选(个别地方有一点改写,又加了几幅插图)。感谢编辑部同意在这里发表。《中国法律评论》由法律出版社编辑出版,国际标准刊号:ISSN 2096-7440,官方微博:http://weibo.com/u/3918697617?topnav=1&wvr=5&topsug=1
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史无前例的改革举措
 
中共十八届三中全会通过了《中共中央关于深化改革若干重大问题的决定》,其中内容,有不少值得关注甚至令人欣庆的地方。尤其是有关司法改革,除了此前有的那种偏向于倡导性的话语——例如“让人民群众在每个司法案件中感受到公平正义”——之外,此文件中有了更实质和具体的措施:
 
确保依法独立公正行使审判权检察权。改革司法管理体制,推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理,探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度,保证国家法律统一正确实施。
 


 
确实,这个文件的一些内容令人意外,不过司法究竟如何改,还是需要很审慎的方案设计。如果匆忙上马,也许会忙中出错,加剧了旧有的弊端,今天的改革措施成为明天更艰难的改革对象。首先,如果在财政与人事体制上实现地方司法机关与同级人大及党政之间的脱钩,那就是自2000年确立统一司法考试后的又一个具有实质意义的重大举措,是对过去半个多世纪司法体制的一次深刻改造。1949年确立社会主义体制之后,我们采取了全方位学习苏联的做法。不过,这种学习也不是照搬;中国也对于苏联的某些做法打了实质性的折扣。例如检察体制,在苏联,采取了自上而下垂直领导的模式,不受地方苏维埃以及党委的节制。但是,我们的检察院却采取了条块结合的领导模式,地方各级检察院既受上级检察院的领导,又受同级党委的领导,且财政与人事的安排更多地依赖于地方。另外,苏联检察院所具有的涵盖广泛的一般监督权到了我们这儿也缩水了,减少为只对于公安以及法院进行监督。制度移植中的这种变形显示了两国政治权力归属以及运行机理上的某些差异。
 
正因为这种变革的史无前例,那就是更需要对制度安排的各种细节做审慎周密的构想,需要广泛地对不同国家的体制与经验作出比较。对于《决定》中的一处表达我有些不理解,即为什么说“省以下司法机关实行……”?这样的表述是否包括“省”本身,抑或只是中级和基层法院及其对应的检察院与地方脱钩,而省法院与检察院仍然在财政与人事上受控于同级党政?
 
《决定》发布次日,即11月16日的《人民法院报》发表了最高法院司法改革办公室主任贺小荣的解读文章,其中明确地告诉我们,此次改革就是让省级人大及司法机关直接统管下面两级司法机关,但省级司法机关的体制却保持不变。这样的安排令人大惑不解,并且可以说,这对于解决困扰中国司法公正的几个重要因素,即地方保护、党政及人大干扰、法律解释与适用因地不同等等,都是难以奏效的。导致这一结果的原因,我猜想就是一些省委书记和省长之类从中交涉的结果。假如将司法机关与地方脱钩,那么独立了的法院和检察院就如同断线风筝,反贪局对书记省长也可以自行决定,立案侦办,法院也仅仅依据法律作出判决,那岂不成了他们的心腹大患?自然,地市和县级党政首脑也不会高兴这样的改革,但是他们大多没有省级首脑那样的直接参与决策、提出交涉的机会与能力,于是也就无从置喙了。
 
四权重合,密不透风
 
我们知道,1949年中华人民共和国建立后,对于各种公共权力的安排,采取了以行政区划为基本依据的划分方式。行政区划不仅是行政权的行使范围,也是立法权和司法权的划分界限。例如全国人大的会议,以代表团为单位,除了解放军代表团不是按照行政区划组织外,其他都是以省级单位组成,省、自治区和直辖市各有一个团。大会则排成一纵队听报告,分组讨论则各归各省,省委书记、省长以及省人大主任全方位主导,俨然一次在北京举行的省委扩大会议。加上党政官员占据了人大代表的大多数,代表分三六九等,党政权力在立法会议中占据了压倒性优势,这样的人大如何能够履行对政府的监督职能呢?
 

仿佛就是在北京召开的重庆市委扩大会议
 
司法权的划分亦复如此。每个省设一个高级法院,地级市设中级法院,区县级各有一个基层法院,各管一方,绝不越位。在人事和财政方面,尽管检察院之间是所谓上级对下级的领导关系,但是毕竟财政来源于同级政府,县官不如现管,同级党政的影响力还是更直接和难以抵抗。至于法院,就更是人权财权均在地方官的掌控之中,上级法院对下级只是监督关系,某些涉及不同地方的企业之间的经济纠纷,法院几乎沦为本地利益的看家护院者,就是这种体制安排的结果。
 
不独此也,这种叠加在一个行政区划之上的种种政府权力之上,还雄踞着中国共产党的地方党委。党委书记是每一个地方的“一把手”。按照毛泽东在文革期间的说法,“党政军民学,东西南北中,党是领导一切的。”这种体制,也许有其优点,那就是中央把对地方的治理的任务近乎“打包”或“批发”似地交给了地方,最高层只是通过对于各省、自治区和直辖市的主要领导人的控制,抓纲带目式地对全国实行统治,“省”就有了省烦从简、省心省力的效果。

“老大”就是一切
 
但是,这种“四权重合”的体制却有着很大的风险:在没有民主带来的自下而上的约束的情况下,地方党政首长权力过于集中,党委书记更是一手遮天,下面的信息无法显现,人大难以监督,司法言听计从,加上地方的各种媒体也在其掌控之下,一旦作恶,真是畅通无阻。
 
重庆就是一个离我们最近的现成好例。2008年开始的四年时间里,在时任中共中央政治局委员兼重庆市委书记的薄熙来主导下,这个中央直辖市开展了声势浩大的“唱红打黑”运动。“唱红”明显的是一种文化大革命时代的红色文化的回潮,而“打黑”则以运动式的执法司法模式(所谓“重庆速度”),假打击犯罪之名,行践踏人权之实。无论是企业老板,还是升斗小民,动辄被冠以“黑社会”的罪名,送交司法处置。而在检察院和法院这方面,由于完全居于书记的控制之下,本来应有的权力制约就丧失殆尽,反过来成为“黑打”的急先锋。要杀便急速死刑判决,要抢则司法程序尚未启动就财产掠夺一空。政法系统人士稍有不满之声,“黑社会保护伞”的罪名马上就降临其身,招致身陷囹圄甚至杀身之祸。媒体也摇唇鼓舌,极尽粉饰之能事。一时间,市民惟闻欢呼,中央只听喜讯,直到王立军逃馆才将这黑幕戳开一个窟窿,人们终于看到,重庆真正的黑社会是谁。
 
这惨重的代价应当促使我们警醒。假如重庆的法院、检察院独立于市委和市政府,对于公安系统所移交起诉的案件能够依法严格审查,严格地界定罪与非罪之间的界限,一丝不苟地维护法律的正当程序,切实保障律师和当事人的辩护权,许多冤案是可以避免的,何至于发生“党和国家利益遭受重大损害”的后果!
 
司法区划与行政区划如何分离
 
虽然姗姗来迟,不过从人事财政等体制要素维护司法独立的趋向还是令人欣慰的。看起来这一次的改革采取了一种渐进的模式,不过,在我看来,高级司法机关与地方权力的脱钩是更为关键和急迫的。尽管各级党政对司法的控制没有多少体制性的差异,但是,我们从上文所述情形可以看出,省级党政对于司法的操控还是具有更严重的全局性影响。如果只解决地市与县层面上的脱钩,但各高级法院及同级检察院仍然受制于各省、自治区和直辖市,那反而会出现阎锡山修铁路的局面——省内倒是车同轨了,但是各省之间的差异与分裂将无从弥合。反过来,如果首先让现有的高级层次司法机关与省级党政脱钩,即便我们不改下级层次的体制,那么通过上诉机制,也足以强化高级司法维护法制统一的能力。
 
不仅如此,先从高级层面入手的改革还可以产生一种兼顾地方与中央利益的宪法效果。那就是,各中级和基层司法机关的财政与人事由省级人大负责,而决定高级与最高司法机关人事与财政事项的权力则由全国人大行使,这样,省级人大在决策中可以有某种地方性的考量。例如可以根据地方人口数量、诉讼率等因素确定更为合理的司法官员配置与财政预算,无需中央一竿子插到底。另一方面,高级司法的管辖范围与省级行政区划的分离,又可以让中央司法权能够在一些必须全国统一的事项——例如贸易规则的统一解释,更重要的宪法权利的统一维护——方面能够进行一种更具动态化的调整,以保持一种中央与地方关系的合理平衡。
 
早在2004年,媒体曾有报道,中央要推行50个省级行政区划改革方案,除港澳台之外,大陆要设立47个省级行政单位。网络上甚至出现了一幅行政区划改革之后的地图。看到这个消息,我曾经发表过文章,论证可以借此良机,引进司法区划,从而为司法独立奠定坚实的基础(见“司法归司法,行政归行政:从‘50省’行政区划传闻看司法独立之条件”,《中国法律人》2004年第2期)。不久之后,民政部发言人就出面澄清,说那只是一种初步建议稿。行政区划改革重大而敏感,短期内不会启动全局性的改革方案。自己真是空欢喜一场。
 
一晃十年过去了,大规模的行政区划改革还是没有任何要出台的迹象。即便如此,我们完全可以探索,在现行省级行政区划不变的情况下,构思新的司法区划设计方案,让我们的地图上出现行政区划之外的司法区划。我的初步意见如下。
 
所有的高级法院一律采取跨省级行政区划设置。基本的想法是每两到四个省级行政区划设置一个高级法院。除大陆司法治权不及的港澳台之外,全国范围内共设置12所高等法院,并以所在城市命名:


 
1)  长春高院,辖黑龙江、辽宁、吉林;
2)  石家庄高院,辖北京、天津、河北;
3)  呼和浩特高院,辖陕西、山西、宁夏、内蒙古;
4)  乌鲁木齐高院,辖甘肃、新疆;
5)  西宁高院,辖西藏、青海;
6)  济南高院,辖河南、山东;
7)  南京高院,辖安徽、上海、江苏;
8)  武汉高院,辖湖南、湖北;
9)  成都高院,辖重庆、四川;
10)              昆明高院,辖贵州、云南;
11)              南昌高院,辖福建、浙江、江西;
12)              广州高院,辖广西、海南、广东。
 
这一方案需要简要地说明。例如新的高级法院均设在现省会或自治区首府所在地,是考虑到最大限度地利用既有设施,还有交通方面的便利。由于人口以及经济发展等的差异,不同高院之间在人员配备等事项方面也会有较大差异,正如时下各省高院之间也存在这类差异一样。至于某些辖区地域十分辽阔,为减少当事人的讼累,完全可以考虑在非高院所在地省份的省会或首府所在地设置巡回式的高院分院,这些分院是所属高院的组成部分,所作判决即高院判决。
 
如何保证下级法院能够独立于上级法院
 
司法区划的设置马上就牵扯到一个重大问题,即如何规范上下级法院之间的关系。不久前,我接到一位曾长期担任两个地方中级法院院长的老友的电话,他对于基层与中级法院即将由省“统管”表达了深切的忧虑。他说同级党政的干预当然需要排斥,但是如果省“统管”是要让高级法院来统管下级法院的人财物,那么势必导致高院对下级法院干预的加剧和常态化,可谓“出了狼窝又进了虎口”。

法院不可以上凌下
 
这位前院长的担心确实是特别值得重视的。须知法院是一种非常特殊的机构,它的上下级设置基于跟行政机构完全不同的制度机理。之所以要有上级法院,主要的目的是为了给当事人提供对原审判决提出挑战的机会。如果上级法院可以操控下级法院,例如曾经相当流行的下级法院就某些案件的判决事先请示上级法院,或者上级法院提前介入,导致两级甚至多级法院事实上的共同决策,那么就剥夺了当事人的上诉权。所以,如何确保下级法院不受上级法院的干预,是这次改革必须未雨绸缪的大事项。
 
需要明确的是,将中级与基层司法划归所在省统管应当是由省人民代表大会统管,即省人大具体确定各基层和中级法院的人事编制和财政预算,并负责任免司法官员。此项权力不得由高级法院行使,财政款项也不应经由任何法院拨付,而是向目标法院直接支付。关于各高院人事财政管理,由于司法区划与行政区划分离,势必要由全国人大进行统管。
 
此外,在我国司法管理中的一个长期持续的弊端也应顺势解决,那就是把司法行政事务从法院以及检察院的的职权范围中剥离出来。例如法院房屋建设、装备采购之类,现行做法是让法院自行解决,于是法院经常成为建筑合同或采购合同的一方当事人。遇到纠纷,法院就会不无滑稽地成为原告或被告。程序正义的准则要求任何人都不应成为跟自己利益相关联争议的法官,这种法院介入民事交易的情形是难以容忍的。合理的做法是把这类事务划归司法行政部门管理,这也是让司法归司法、行政归行政的题中应有之意。
 

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