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焦洪昌:法治中国看司法 司法改革看法院
作者:Admin      更新时间:2014/10/18     阅览:

焦洪昌:法治中国看司法 司法改革看法院

2013年秋,中共十八届三中全会在北京举行,审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。一年来公众能感到经济发展思想和发展模式有所调整,反腐败成果有目共睹。在三中全会将近周年之际,凤凰网特邀张木生、黄江南、焦洪昌和王雍君等,以反腐、民主、法治和财政等热点话题为中心,回顾一年来的改革,探讨下一步改革的难点和重点。

中国政法大学法学院副院长焦洪昌教授以法院改革为中心,总结了一年来的司法改革成果,并指出了遗留问题和改革方向。以下是焦洪昌教授在凤凰大学问沙龙的发言实录。

焦洪昌:尊敬的各位朋友下午好,很荣幸有这样一个机会对十八届三中全会一年来,中国的司法体制改革、它所走过的路径、以及十八届四中全会中国司法改革的前瞻等问题和大家做一个交流。

改革特点:告别司法的工具主义

如果要问十八届三中全会决定中,最令我们法学界为之一振的内容是什么,大多数人会回答--建设法治中国。刚才张老师提到了五条内容。其中有三条与司法体制改革是相关联的。实践中,司法体制改革最核心的问题,我觉得是法院的改革。这是最受社会关注度最大的。因此,我们可以说,法制中国看司法,司法改革看法院。这也是我的一个判断。

我把我的演讲题目界定为"告别司法的工具主义"。之所以做出上述判断是因为,同以往的改革内容相比,我们国家本轮司法改革最突出的特点,是它表现出强烈的、试图摆脱工具主义的努力。而这种努力的方向同法制制度的价值基本上是吻合的,也符合我们国家治理体系能力现代化的总体目标。我的判断来自于比较。我把改革前后做一个比较,如果我们梳理一下过去三轮法院改革的举措和实效,将其与人民法院以前进行了三轮改革、现在是"四五改革"进行对比,就会发现本轮改革最突出的特点,在于在整个司法体制上着力,而不仅仅局限在工作的机制和方法上进行小的改革和完善。所以如果用两个词来概括我们第四轮的司法改革的特点的话,就是继承和突破。

何为继承?法院"四五改革"的重要抓手是什么?法院人员管理制度的改革,核心是什么?

要建立一个符合司法规律的,职业化、专业化的精英法官队伍,是改革的一个抓手。考察我们改革的历史,"四五改革纲要"中提出,建立法官的员额制度,改革完善法官的另选制度,选任制度等,这些改革最早出现什么时候?在第二个五年改革纲要中就出现了。现在中央这次提出的人、财、物提升到省一级管理,其中关于法院的经费保障的内勤,在一五纲要的时候就提出来了。

所以,本轮的司法改革我们既继承了以往改革的成果,其实也继承了以往改革的遗憾。

突破:由审理者裁判 让裁判者负责

第二是突破。何为突破?纵观"四五改革纲要",概括为两句话,第一是去司法的行政化,第二个去司法的地方化。去行政化方面,纲要提出了除了建立以法官为中心的法院人员管理制度之外,还要健全审判权力运行机制。一是法官怎么管,二是审判权怎么运行。核心就是两句话:由审理者裁判、让裁判者负责,从而改变以往法院层层审批,权责不明,和审者不判,判者不审。判决的人没有参加审判,而审判的人他没有判决权的运行模式。从而完善现在提出的,一个主审法官合议庭办案责任制,真正建立以法官为中心的办案模式。这是刚才我所说的去行政化。法官是一个职业,不是一个行政机关。

第二个去地方化方面。纲要提出来,法院的人、财、物要与他的地方脱钩,实行省级统筹管理,还提出建立与行政区划适当分离的司法管辖制度。完善提级管辖,指定管辖制度。改革部门、企业管理法院的体制,建立上级法院派出巡回法庭这样的工作机制,推动知识产权法院建立,甚至现在也提行政法院的建立。使法院审判摆脱地方利益的牵绊。促进司法审判的公平和公正。也许前述对"四五改革纲要"的概括和描述不一定很全面,也未必是100%的准确,但是通过细节比较,还是可以强烈的感受到本轮改革在整个思想观念上的重大转折,特别是在认识水准上的重要提升。本轮改革首次由中央挂帅,来主导司法改革,不是原来法院自身去主导改革,是全面深化改革的重要组成部分。因而,摆脱了以往司法工具主义的观念认识,将司法正式纳入到现代国家治理体系中,不再强求司法要主动迎合政治的需要,转而强调司法维护公平公正的客观价值功能。

这里涉及到过去这一年中国的司法进程出现了很多的变化。以往我们有一个基本的认知,包括我们法学界泰斗江平教授也是这样认知的:近五年,或者说更远一点的时间里,中国司法是倒退的,而且倒退的非常厉害。这种司法的倒退核心体现在对理念、价值的一种判断和认识。比方说,原来我们可能更多的强调司法为政治服务,为大局服务,强调司法的核心功能和价值是化解社会矛盾,强调调解。过分的强调司法的调解,有的法院提出来要"零判决",全调解。这样的一个司法,其功能变成了维稳。为了维稳,把司法自身的功能给消解了。有的地方出现"搞定就是稳定,摆平就是水平"的口号。综上是一个国家对司法认知的变化。

改革方向:突出法官地位强调审判独立

以往的司法工具主义的理念,误导了我们对中国法官的地位、法院的地位的认识。所以出现上述的这些原因,最主要的问题在于,在整个国家、特别是在领导者的观念里面怎么样看待这个司法的问题。这轮改革要解决的核心问题不仅在具体的制度、具体的细节上有所考量,但是最核心的是在司法理念价值上能不能摆脱原来的司法的工具主义的理念,而走向尊重司法规律,让法院真正的去裁判,让法官真正发挥作用,这是我们改革的目标。根据这样的一个目标,中国在这一年里面实行了一些重要的改革的措施。我把这一年的措施跟大家报告一下。

第一,如果让审理者裁判,让裁判者负责的话,这就涉及到一个核心问题就是中国哪些人可以做法官。中国现在的法院队伍是19多万人,将近20万人。20万人里什么人可以当法官?什么人可以做裁判?要实行法官的分类管理。比如中央现在批准了六个改革试点,以上海为核心,上海、广东、吉林,海南和青海等。上海最先实行司法改革--法官的分类管理,他们几乎把33%的法院人员定额为法官,55%的人定额为法官助理,剩下15%的人定为辅助人员。如果这样进行改革的话,33%的人定位为法官,那么裁判者在整个的法院队伍里面实际上数量是非常少的。这个定额好处是法官是裁判者,大量的法官助理是为法官裁判服务的人员,剩下的15%完全是司法辅助人员。这样一个改革,就使得法官的地位、法官的定位更加的明晰。

法官的个人作用得到强化是改革方向

第二个改革方式为了去地方化,法院的人、财、物安排的调整。法院原来与同级政府一个灶吃饭,法官是由同级人大常委会任命的,院长是选举产生的,副院长、审判员、审判委员会委员都是由庭长、副庭长,同级人大常委会任命的。现在为了去地方化,把法院"人财物"的权力提到省级来管理。那么第一,从财政上说,同级政府不能再干预同级法院钱的使用,钱由省里调动,财上切断了。第二,现在各个地方的改革思路不一样,有的把法官遴选的问题设在省高院里的法官遴选委员会,有的在政法委里面设了遴选法官的机构。也有认为应把法官遴选的任务放到人大常委会里面来进行,人大常委会有任命的权力,遴选的权利应该自然放到常委会。所以各个地方试点的时候,它采取的办法实际上是不一样的。第三,我们提出主审法官的负责制。在法院里,将来怎样进行法官的审理?原来都是以审判庭为单位的,有行政庭、民庭这样的体制。以后改革强调主审法官的作用。有的地方设立几十个主审法官,然后主审法官带法官助理进行审判,这样就大大的削弱了庭长,主管院长对案件的审批权。如果你没有参加案件的审理就不能去做这个判决。主审法官将发挥真正的作用,从这个角度看,改革强化了法官个人发挥的真正作用。

再来看改革提出的把司法辖区和行政辖区适当分开。司法辖区如果和行政辖区完全重合,同级党委政府野战军就更容易干预到它。如果法院在省级上有一些案件通过设巡回法庭的方式来设立机构,那么它的同级党政或有关的部门便没有办法干预到司法,这也强调了法院审判的独立。人大常委会前不久单独设立了知识产权法院,把知识产权的案件集中在北京、上海、广东设立法院,现在大家提出行政诉讼能不能单独设立行政法院,不再在普通法院里面行政厅来管理,这些思路和改革的想法,对推进中国司法的改革,起了很大的作用。

司法改革这一年来走过了很多的路,还有很多的具体的事例、案例,时间关系不给大家具体的介绍了。现在谈谈改革存在的问题。

改革困境:民众参与度低法官流失率高

第一个问题是改革方案的设立、顶层设计怎样真正让人民和法官更多的参与到制度设计中,是一个非常大的问题。包括三中全会里的决定,这种体制,人民怎么参与其中是一个问题是如何决策出来的?比如,执政党提出改革的顶层设计方案,可是人民怎样参与到改革里?四中全会马上要有决定出台,包括法律人在内,到现在大家都是在猜,说会怎么怎么改。包括"四五改革"的方案,大家只了解其中一个部分,整体的方案其实大家并不太清楚。很多人谈改革都是猜改革的方向,人们的意见在制度设计的时候怎样能够参与其中,是一个现实的问题。

第二问题,实行法官遴选制度的时候,将来什么人进入法官队伍。从制度设计上来讲,分类管理非常重要。现在改革不是像宪法刚刚设立的时候,没有国家政权,我们刚刚建立一个元规则来设立,现在是已经有了20万的法官队伍,这20万里什么人成为法官?上海33%实际上是一个很少的一部分人进来。如果没有一个很好的机制来安排这个事情的话,会使一些已经做了院长、庭长了,有一定的行政权力的人在整个法官遴选里面会占领这个卡位和先机。而使那些没有资源等着提拔的人进不来,事先卡位这个问题是要特别关注。这个决策面临什么问题呢,想法好如果没做好,就可能出现的现象比如,55%的法官助理中,大部分是年轻人他们在这里看不到希望的话,会导致这些年轻法官最后离开法官队伍,最后走向律师行业去挣钱。最近法官的离职潮非常明显,如果改革没有消解这些问题,反而使那些优秀的法官最后流失了,那改革就没有达到改革初衷。

第三个问题,中国的司法改革,特别是法院的改革,除了内部的制度设计外,还涉及到法院外部怎么保障法院它的审判的问题--如何保障法院审判的问题、它和人大的关系、和党的关系、和政府的关系。这次改革更多侧重的是法院内部体制机制的改革,但是它和外部的关系的问题可能是在司法改革深一步发展里碰到更现实的问题。这个问题实质上,目前要推进法制中国建设的路线图、时间表,司法在这里可能就要发挥更重要的作用。

司法改革单头突破不行 

我想通过对一年来司法改革做一个简单的总结。

第一,观念的改革是重要的,将以前强调"把司法作为一个政治的工具主义",转向尊重司法的规律,通过发挥司法、法院、法官的作用,让他们有权威、有尊严,然后我们把宪法中"法院独立行使审判权、检察院独立行使检察权"落到实处,这是一个重大的改革。

第二,这轮改革更多强调法院内部的定额制,包括分类管理,把人、财、物的权利用到省级这些具体的改革措施。当然这些措施是先从六个试点进行,然后推进。上海是一个经济发达的城市,它的试点结果在发达地区肯定是适用的,但宁夏、新疆、青海可能上海经验就不适合。目前还没提出这些地方怎样协同发展的考虑。

最后,改革与法制国家建设应该关联起来。司法改革不是单头突破,如果配套措施进不来,某一项改革现在发动了配套没进来,最后可能还是不能达到预期效果。

这是我今天向跟大家报告的内容,谢谢。

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